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PPP 추진체계
작성일 : 2019.01.15 조회 : 2034회
PPP 추진체계

 

정 의 종 경영학박사 / APMG Approved Trainer / P3Korea (jeongej54@gmail.com)

지난 호에서는 PPP의 성공조건에 대해서 알아보았다. PPP는 민간의 효율성과 혁신성으로 인하여 재정발주보다 우수하다고는 하지만 모든 프로젝트에 해당하는 것이 아니기 때문에 후보 프로젝트를 선정하여 PPP로 추진하는 것이 재정발주보다 유리하다는 것을 공공부문대안비교분석(PSC: Public Sector Comparator)으로 확인하고 정부 지급형 PPP인 경우 재정으로 충분히 감당할 수 있는지를 확인한 후 기술타당성분석, 상업성분석, 환경타당성분석 및 사회타당성분석을 하여 PPP 사업의 적격성을 확인하게 된다.


이렇게 가능성이 확인된 PPP 프로젝트가 성공하려면 거시적 측면에서 사회적으로 의미가 있고, 정부의 정책이나 부처의 정책목표와 합치되고, PPP 추진체계가 준비되어 있고, 시장이 정부를 신뢰하여야 하고, 프로젝트의 지배구조가 확립되어야 하며, 미시적으로 충분한 인적자원과 합리적 추진 일정으로 계획되어야 하며, 건전한 경쟁 환경이 조성되어야 하고, 체계적 이해관리자 관리가 이루어 져야 한다는 것을 보았다.


PPP 추진체계는 PPP를 추진하는데 있어 프로젝트의 발굴단계에서부터 사업타당성평가, 입찰서 작성 및 계약서 준비, 입찰, 건설 및 운영 후 정부에 시설물 이관까지 전 과정이 어떻게 이루어 져야 하며 정부 부처의 책임과 권한을 규정한 절차와 법규를 말한다. 이번 호에서는 성공적인 PPP 사업에 전제 조건이 되는 PPP 추진체계(PPP Framework)를 살펴보자.


I. PPP 추진체계
MDB는 PPP 추진체계를 ‘PPP 프로젝트가 효과적으로 진행되기 위하여 어떻게 PPP 프로젝트를 발굴하고 사전에 어떤 과정을 거쳐 준비하여 입찰을 거쳐 계약하고 계약 후 누가 어떤 내용을 감독하고 관리하는 지와 관련한 절차와 정부 관련 부처의 책임과 권한을 명시한 법률이나 규정’으로 정의하고 있다.

효과적으로 진행되기 위하여 어떻게 PPP 프로젝트를 발굴하고 사전에 어떤 과정을 거쳐 준비하여 입찰을 거쳐 계약하고 계약 후 누가 어떤 내용을 감독하고 관리하는 지와 관련한 절차와 정부 관련 부처의 책임과 권한을 명시한 법률이나 규정’으로 정의하고 있다.


정부와 민간이 장기간 함께하는 사업인 PPP는 사업의 범위, 절차, 관여자의 책임과 권한, 등이 명확히 규정되어 있지 않으면 효과적으로 추진할 수 없기 때문에 사전에 이에 대한 강제력 있는 법률적 규정이 반드시 필요하다. PPP 추진체계가 필요한 이유를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 정부 PPP 담당자들의 역량을 강화시킬 수 있다. 잘 정리된 PPP 매뉴얼은 담당자가 PPP 진행절차에 따라 해야 할 일을 명확히 할 수 있고 체계화된 문서로 지식 이전이 가능하기 때문에 업무 능력 향상에 따른 효율성이 높아지게 된다.


둘째, 정부와 민간의 상충된 이해를 조정하는 틀이 사전에 이해되고 합의되어 불필요한 소모적 논쟁을 줄이게 되어 사업의 효과성을과 효율성을 향상시킬 수 있다. 셋째, PPP 사업을 추진함에 있어 설계, 구매, 건설, 운전 및 유지·보수, 전 분야에 걸친 위험을 확인하고 정부와 민간이 비교우위에 따라 민간에게 주요 위험을 이전시킴으로써 정부가 부담하여야 하는 위험수준을 제한할 수 있다. 넷째, PPP에 대한 절차와 규정, 및 당사자 간 책임과 의무가 사전에 명확히 밝힘으로서 사업의 투명성을 높여 민간투자자의 관심을 끌 수 있다. 마지막으로 사전에 PPP 추진체계를 명확히 함으로써 PPP 진행에 따른 부패를 방지하고 감시·감독기능이 강화되어 PPP가 더욱 활성화 될 수 있다.

II. PPP 추진체계의 구조
PPP 추진체계는 정부에서 PPP를 추진하는 목적과 범위 그리고 추진원칙을 담은 PPP 정책(PPP Policy)을 명시하고 이어 PPP의 단계별 추진에 따른 정부 부처별 책임과 PPP 예산관리 규정 및 PPP 사업에 대한 감시·감독 내용을 명시한다. 그리고 이에 대한 법적 강제력을 부여하기 위한 관련법을 제정하여 PPP 추진체계를 구축하게 된다.
PPP 정책(PPP Policy)


● 목적(objectives)
정부에서 왜 PPP를 시행하는가에 대한 물음에 대한 대답으로 시작하게 된다. 공공부문에서 시행하는 PPP의 추진 목적은 국가 마다 다른데, 투자재원이 부족하여 국가 인프라 사업에 민간을 적극적으로 유도하려는 이유도 있고 민간의 효율성을 활용하여 사업의 효과성을 높이려는 경우도 있다. 일반적으로 다음과 같은 목적을 가지고 있다.
- 민간의 프로젝트 파이낸스를 통한 인프라 투자의 확대
- 재정사업의 대안으로 보다 높은 사업가치(Value for Money) 창출
- 인프라 추진에 있어 책임성 강화
- 민간부문의 혁신성과 효율성 극대화
- 제도적으로 장기적이고 안정적인 인프라 건설과 운영


● 범위(Scope)
PPP 정책에는 PPP를 중앙정부에서 전담하는지 혹은 지방정부에서 하는지에 따른 관할권, 어떤 사업이 PPP로 될 수 있는지에 대한 PPP 가능 영역, PPP 사업의 최소금액이나 크기, 정부 지급형(Government-Pays PPP)과 이용자 지급형(User-Pays PPP) 계약 중 어떤 계약 형태를 인정하는지 등에 대한 내용을 명시 한다.

 

● 관할권(Jurisdiction)
미국, 인도 및 캐나다, 등에서는 전국적 규모의 PPP를 제외하고는 지방정부에서 PPP 추진체계를 마련하고 중앙정부는 금융지원 수단을 이용하여 중앙정부에서 목표로 하고 있는 PPP 정책을 이끌고 있다. 즉, 지방정부는 중앙으로부터 금융지원을 받으려면 중앙정부에서 정해 놓은 가이드라인에 있는 사업의 종류나 계약의 내용 등을 준수하여야 한다. 스페인은 관공서, 학교, 교도소, 등과 같은 사회적 인프라(social infrastructure)와 지역 단위의 경전철(Light Rail Transit)은 지방정부에서 리더십을 발휘하나 그 이외의 것은 중앙정부가 추진하게 된다. 반면 중앙정부에서 PPP 전문 인력을 보유하고 있는 개발도상국가들은 중앙정부의 영향력이 절대적이라 기획이나 입안 대부분을 수행하고 지방정부는 보조적인 역할에 그치고 있다.


● 섹터(Sector)
국가 마다 PPP를 추진함에 있어 중점 인프라 분야가 있다. 남아프리카공화국은 도로, 필리핀은 발전소에 역점을 두고 있으며 우리나라는 현재 16개 분야 53종의 사회기간시설이 민간투자분야로 지정되어있다. 이러한 중점 분야 지정은 각국의 정책적 우선순위와 관련이 있다.


● 규모(Size)
PPP는 사업을 발굴하고 타당성분석을 하며 입찰서 및 계약서 준비, 계약자 선정, 건설 및 운영에 대한 사전 조사를 심도있게 하기 때문에 인프라 조달 행위 자체만 보면 거래비용(transaction cost)이 높아 규모의 경제가 필요하다. 즉, 프로젝트 규모가 작으면 비용이 상대적으로 크기 때문에 사업 효율성이 떨어져 각 국에서는 PPP의 규모를 제한하고 있다. 캐나다 브리티시콜롬비아(British Colombia, Canada)는 미화 100Mil. 달러, 싱가포르는 미화 20Mil. 달러 이상으로 정하고 있다. 미국 펜실바니아주에서는 558개의 교량을 묶어 PPP 계약을 체결한 바 있는데 이 모든 것은 높은 거래금액 때문이다.


● 계약의 종류(Contract type)
각 국가의 PPP 추진체계에는 어떤 형태로 프로젝트가 PPP로 추진될 수 있는지 즉, 정부 지급형 PPP가 대상인지 혹은 이용자 지불형 PPP인지를 정해놓고 있다. 영국이나 호주와 같은 국가들(common law countries)은 정부 지급형 PPP를 주로 시행하고 스페인, 독일, 프랑스, 등과 같은 국가들(civil law countries)은 민간 지불형 PPP로 프로젝트를 추진하여 왔다. 이 밖에도 PPP 정책에는 양허기간(concession period)에 대한 규정도 있다. 브라질은 최소 5년 칠레는 최대 50년으로 한정하고 있다.  

III. PPP 법체계
PPP는 국가마다 PPP의 연원을 달리하고 있다. 프랑스, 스페인, 독일과 같은 대륙법 국가들은 성문법에 기초하여 모든 법을 체계적으로 조문화하여 조문에 근거하여 판결을 내린다. 이들 국가에서는 전통적으로 정부가 특정기간 명문화된 조건으로 사업을 운영케 하는 양허계약(concession contract) 방법을 채택하였으며 주로 이용자 지불 PPP (User-Pays PPP)가 주종을 이루었다. 반면 조문화된 법체계 대신 과거의 판례나 조례, 정책문서 혹은 행정명령서, 등에 흩어져 있는 역사적 사건에 대한 판결을 근거로 하는 영미법 혹은 불문법 국들인 영국, 호주, 미국, 캐나다, 등은 사회적 인프라를 대상으로 하는 정부 지급형 PPP를 대상으로 한다.

그러나 이러한 법체계에 따른 전통적인 구별도 점차 무너지고 있다. PPP 법은 사업추진의 단계별 책임 소재와 투명을 높일 수 있고, 정권이 바뀌더라도 일관성을 유지하여 민간투자자들을 보호할 수 있어 시장의 신뢰성을 끌어올리며, 법정비용을 줄일 수 있는 장점이 있어 불문법 국가들도 도입하는 실정이다. 이용자 지불 PPP를 주요 대상으로 삼던 성문법 국가도 이제 사회복지를 확대하기 위하여 정부 지금형 PPP를 적극적으로 도입하고 있는 실정이다. 이러한 현상은 PPP 영역의 확대에 따른 당연한 현상으로 보아야 할 것이다.


IV. PPP 추진절차 및 정부 부서별 책임
PPP 절차 (PPP Process)
PPP 사업은 PPP 프로젝트의 발굴, 사업타당성평가, 입찰서류와 계약서 준비, 입찰 및 계약자 선정, 건설관리 및 운영 후 시설물 정부 이관으로 총 6단계의 절차로 구성되어 있다.


● 사업의 발굴 및 PPP 적합성 단계
PPP 사업은 사업의 필요성이 우선 제기되고 이에 대한 다양한 충족 방안을 검토한 후 사업의 범위(project scope)와 기술적 요구사항(technical requirement)을 정하고 경제적타당성(economic feasibility)을 분석하여 사회적 가치(Value for Money for society)가 가장 큰 대안을 선정하고 재정사업으로 할 것인지 PPP로 할 것인지 결정하기 위하여 총생애주기비용(whole-lifecycle cost)을 PSC(PSC; public sector comparatpr) 방법에 의하여 산출하여 비교한 후 PPP로 추진하게 된다. 말미에 향후 있을 사업타당성 평가나 입찰서 준비, 등을 수행하기 위한 사업관리계획(project management plan)을 수립한다.

 

● 사업 타당성평가
프로젝트가 PPP 사업으로 선정되면 분야별로 심층적 타당성분석을 수행하게 된다. 기술 타당성분석(technical feasibility)은 선정된 기술이 수행가능성 있는지, 검증된 기술인지, 요구되는 규정을 준수할 수 있는지, 제공하려고 하는 서비스 수준을 측정할 수 있는지 등을 확인한다. 상업타당성분석(commercial feasibility)은 투자로부터 얻는 수익이 비용을 충분히 커버하는지, 혹은 수익이 과도하게 발생하는 경우(over feasible), 정부에 얼마를 돌려주어야 하는지, 상업성이 없을 경우 정부가 얼마를 보조해 주어야 하는지를 확인하게 된다. 아울러 대출은행의 입장에서 부채상환비율인 DSCR(debt service coverage ratio), LLCR(loan life coverage ratio) 및 PLCR(project life coverage ratio)등을 확인하여 대출가능한지를 보고 투자자 입장에서는 내부수익률인 IRR(internal rate of return), 순현재가치인 NPV(net present value) 및 회수기간(Payback Year)를 계산하게 된다.


정부 지급형 PPP는 정부 세입예산이나 사업을 시행하는 주무관청의 자체 예산을 검토하여 민간에게 지급해야 하는 서비스 이용료를 감당할 수 있는지를 확인하는 재정타당성분석(fiscal feasibility)을 한다. 환경적 측면에서 발생하게 될 환경 충격(environmental impact)에 대한 범위와 정도를 확인하고 완화 방안(mitigation strategy)을 검토하는 환경타당성분석(environmental feasibility)을 하고 사업 예정지 커뮤니티가 사업에 의하여 영향을 받게 되는 사회적, 경제적 및 문화적 충격을 검토하고 대책을 수립하는 사회타당성분석(social feasibility)을 하고 마지막으로 이를 종합하여 추진사업이 가치를 창출할 수 있는지 여부를 확인하는 사업가치(Value for Money)를 분석하게 된다.

● 사업 구조화 및 계약서 초안 준비
PPP 계약자 선정을 위해서 재무구조, 리스크 구조 및 계약 주요 조항을 포함하는 PPP 계약구조를 정하고 이어 사업과 관련한 다 방면의 실사(due diligence)를 완료한 후 P/Q(pre-qualification), RFP(request for proposal) 및 계약서초안(contract draft)을 작성하여 ITP(invitation to proposal)을 작성하고 이어 입찰 방법에 대한 구매전략(procurement strategy)를 수립하여 입찰준비를 마친다.


● 입찰 및 계약자 선정
입찰공고를 하여 관심 있는 참여 기업에 프로젝트 입찰 예정을 알리고 이들로부터 입찰 자격심사 서류를 받아 검토한 후 3~4 개의 제한된 응찰자를 선정하고 본 입찰에 들어가 이들로부터 응찰서류를 받아 기술적 및 경제적 평가를 하여 사업가치(Value for Money)를 가장 높게 제시한 기업을 선정하여 양자가 계약에 서명을 하게 된다. 이후 대출은행과 대출 계약을 위한 협상을 마무리하고 대출 계약서에서명함으로써 민간사업자는 인프라 건설을 착수할 수 있게 된다.

● 건설단계
주무관청은 계약 이후 민간이 수행하는 건설공사가 제대로 이행되는지 다음과 같은 내용을 확인하고 건설공사를 마무리 하게 된다. 건설 중에는 계약에 대한 변경클레임 및 분쟁 해결에 주안점을 두게 된다.
- 프로젝트 관리 팀 및 지배구조 수립
- 공사수행관리
- 예산관리/공정관리/품질관리
- 소통 및 이해관계자 관리,
- 변경, 클레임 및 분쟁관리
- 공사비 조달관리
- 테스트/시운전 관리
- 상업운전


● 운영 및 시설물 정부 이관 단계
시설물 완공 후 SPV는 시설을 운영하게 되는데 정부입장에서 계약서에 명시된 서비스사양(service specification) 대로 제공되는지의 여부를 살피고 이에 대한 변경, 클레임 및 분쟁 해결에 주안점을 두게 된다. 계약기간 종료 전에 계약서상에서 요구되는 상태로 시설물을 인수받기 위해서 정부는 민간과 이관 계획을 수립하고 이행하여 인수조건이 완료되면 인프라를 인수받게 된다.


V. 정부 부처별 책임
(Institutional Responsibility)
PPP 관련 정부 부처의 책임은 PPP 프로젝트 단계별로 어느 부서가 어떤 책임을 지고 권한은 무엇인지에 대한 총체적 지배 구조를 말한다. 단계별 책임은, 프로젝트의 발굴 및 계약 분야, 다양한 부처가 참여하여 절차에 따라 의견을 제시하고 조율하는 분야, 정부가 SPV에 부담하여야 하는 직접 부채(direct liability)뿐 아니라 우발적 부채(contingency liability)에 대한 분야, 각 단계마다 결과를 확인하고 지속 추진 여부를 결정하는 승인 분야로 나눌 수
있다.


주무관청은 프로젝트 발굴 및 계약을 책임지는 기관으로 프로젝트를 발굴하고 평가 하고 경쟁입찰을 통해 PPP 사업자를 선정하고 계약 종료 시까지 SPV를 감독하는 책임을 지게 된다. 경우에 따라 PPP 초기 단계는 경험과 전문성이 있는 중앙 PPP 관서에서 이끌고 주무관청이 보조하기도 한다. 다음 책임 그룹은 최선의 PPP 사업결과를 도출하기 위한 분야별 전문가나 범 부처별 PPP 전문가들이다. 여기에는 중앙부처에 소속되어 있는 PPP 전문기관(PPP Unit)이나 법률, 재무, 회계, 환경, 등과 같은 외부 전문가 그룹, 프로젝트를 직접 담당하고 있는 주무관청뿐 아니라 기획부처, 재정부처, 법률부처 혹은 환경부처, 등으로 구성된 위원회(committee), 등이 있다. PPP와 관련한 공적자금 관리는 재무부(Minstry of Finance)의 감독 하에 주무관청이 책임지는 것이 일반적이다. 승인 책임은 여러 관련부처의 협의 승인을 득한 후 창구로서 특정 부서에서 지게 된다. 또 일정 규모를 넘어서는 PPP 사업은 의회에서 승인을 득하기도 한다.


VI. PPP의 정부부채 인식
PPP로 사업을 추진하는 경우는 정부 차입에 의한 재정발주와는 달리 정부 부채로 인식되지 않는다는 특징이 있는 것으로 알려져 있는데 이는 부분적으로 맞지만 또 틀린 면이 있는데 이 점에 대해서 알아보자.
관련 근거로는 IPSAS(The International Public Sector Accounting Standards) 32와 Eurostat 규정이 있는데, IPSAS 32에 따르면 정부가 지정한 특정한 PPP 자산(asset)으로 특정한 서비스를 특정인에게 규제된 가격으로 공급하고 계약 종료 시 잔여 자산에 영향력을 행사하는 경우 민간투자가 이루어졌더라도 정부부채로 인식한다. 이렇게 정의하면 정부 지급형 PPP는 전부 정부부채이고 이용자 지불형 PPP는 조건에 따라 여기에 해당될 수 있다. Eurostat 규정은 IPSAS 32보다 정부 부채에 대한 범위를 좁게 보아 ‘건설위험(construction risk)’나 '수요위험(demand risk)'과 같은 중요위험이 민간에게 이전되면 ‘정부부채’로 보지 않고 있어 IPSAS 32가 PPP의 정부부채 범위를 훨씬 넓게 잡고 있다. 아울러 PPP 사업의 수익 중에 50% 이상이 정부에서가 아니라 이용자 지불로 발생하면 정부 부채로 보지 않고 50% 이상이 정부에서 오면 정부 부채로 간주하기 때문에 대부분의 이용자 지불 PPP는 정부 부 채로 인식하지 않고 있다.

 

VII. PPP의 감시∙감독

PPP 감시·감독은 입법적인 측면, 감사적인 측면, 대중적인 측면 및 기타 분야로 나누어 볼 수 있다. PPP는 법에 의해서 정부 부처별 책임 과 의무가 결정되고 지배구조가 정해져 각 단 계마다 이에 따른 승인을 득하여 추진하게 된 다. 또 규정에 의하여 PPP 사업이 종료된 후에 는 사업의 절차나 진행과정을 보고하여 PPP 사업의 투명성 및 효과성을 입증하게 된다.

 

PPP의 프로젝트 발굴에서부터 종료까지 각 단 계마다의 규칙적인 감사를 받아 절차적 정당 성을 확인 받고 사업가치가 계획대로 이루어 졌는지는 같은 성과감사(performance audit) 로 확인하게 된다. 일반 대중 혹은 이용자들은 사업초기에 이 해관계자(stakeholder)의 일원으로 PPP 프로 젝트 설계 단계인 대안 선정 단계부터 참여하 여 의견 제시를 비롯하여 사회 및 환경타당성 분석에 참여하게 된다. 일반 대중이 PPP 초기 부터 사업에 참여하고 감시·감독을 하게 되는 경우 상호 소통부재에서 오는 피해를 줄 일 수 있고 시설 이용 시에도 지속적으로 개선점을 제시하며 상호 우호적 입장에서 인프라시설에 대한 협력적 관계를 구축할 수 있는 계기가 될 수 있다. PPP 추진의 공정성이나 부패를 근절 시키기 위하여 준법관리자나 공정성 감시자도 건전한 PPP 사업을 위한 빼놓을 수 없는 역할 을 하게 된다.

 

요약

PPP는 정부와 민간이 장기간 협력하는 사 업으로 양자 사이에 사업에 대한 목적과 목 표가 다른 부분이 많기 때문에 갈등을 유발 시켜 사업이 실패하기 쉬우므로 사전에 사업 에 대한 룰을 정해 놓아야 한다. 이것을 PPP 의 추진체계(PPP Framework)라 하는데 여기에는 PPP의 목적(PPP objectives)과 범위 (PPP scope) 및 수행원칙(implementation principle)을 비롯하여 PPP 추진 단계와 절 차(PPP process), 공공부문의 책임과 역할 (institutional responsibility), 공적자금관리 (public financial management) 및 PPP 감시· 감독(PPP oversight)에 대한 세부사항이 규정 되어 정부와 민간은 이에 준하여 사업을 하게 된다. PPP 추진체계는 정부 PPP 관련부서의 PPP 역량을 강화시키고, 정부와 민간의 불필요한 갈등을 제거하고, 정부의 사업 위험을 제한하 며, 민간의 PPP 시장에 대한 관심을 갖게 하고 PPP 사업의 투명성을 높여 경쟁 환경을 유도 하기 때문에 사업가치(Value for Money)를 높 일 수 있다는 장점이 있다.